关于《嘉祥县国土空间总体规划（2021-2035年）》的起草说明

现将《嘉祥县国土空间总体规划（2021-2035年）》的有关情况说明如下:

一、制定文件的背景

2018年1月23日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第六次会议并发表重要讲话，会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》。会议指出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，形成“一本规划、一张蓝图”，建立统一的编制审批体系、实施监督体系、法规政策体系和技术标准体系，构建统一的基础信息平台，形成全国国土空间开发保护“一张图”。全国各地将全面启动开展国土空间规划工作，各地不再新编和报批主体功能区规划、土地利用总体规划、城镇体系规划、城市（镇）总体规划、海洋功能区划等。

二、制定文件的必要性

（一）编制背景

2019年6月15日，山东省政府办公厅《关于印发<山东省国土空间规划编制工作方案>的通知》，山东省将全面开展市县国土空间总体规划编制，规范规划实施管理。已批准的规划期至2020年后的省级国土规划、城镇体系规划、主体功能区规划，城市（镇）总体规划，以及原省级空间规划试点和市县“多规合一”试点等，要按照新的规划编制要求，将既有规划成果融入新编制的同级国土空间规划中。

在新时期、新形势下，济宁市新的发展战略与发展构架正在形成，都市区融合发展、济嘉一体化发展、嘉祥与经开区合作发展、打造鲁西科学发展高地、一体两翼建设济宁等重要战略都对嘉祥县的发展产生了深刻影响，嘉祥县正处在转调加速、产业升级、空间拓展的快速转型期。

另外，随着鲁南高铁建成通车，嘉祥县区位和交通优势进一步凸显，对嘉祥城市结构和城市用地布局造成很大影响。同时，嘉祥经开区经过多年发展，形成了“一区三园”的园区发展模式，但发展空间受限。因此迫切需要通过此次新一轮的国土空间规划，明确城市发展的总体目标战略，统筹山水林田湖草全域全要素，在新时期城市高质量发展中赢得主动性优势。

（二）上级政策文件要求

1.《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》

提出国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。建立国家空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。

2.《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》

明确编制市级国土空间总体规划必须建立在扎实的工作基础上，以第三次全国国土调查为基础，统一工作底图底数；分析当地自然地理格局，开展资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价；对现行城市总体规划、土地利用总体规划等空间类规划和相关政策实施进行评估，开展灾害和风险评估；根据实际需要，加强重大专题研究；开展总体城市设计研究，将城市设计贯穿规划全过程。

（三）拟解决的主要问题

1.“编和管”之间需要打通

现状不仅仅是三调，还有土地权属、政府作出的口头承诺、违法违规处理、长期不建的处置、耕地上种了其他作物的处置、原来各部门规则打架后遗症的认定、还有双评价不适宜的地类如何使用等问题，现状底图底数没梳理清楚，科学规划无从下手。例如园地林地耕地各部门以前划定重合，理顺之后但原有的指标都不肯让步。特色农业产业保持与耕地总量要求如何匹配等问题。累积多年图数不一致的历史欠账能否通过一刀切一次性解决，需要自然资源部结合实际调研情况和多方案比较，拿出稳妥可行的规则。

2. “近和远”需要有序推进

近期和远期因发展时间不同，战略实施角度和力度也不同，需明确建设用地使用指标的动态供应原则或规则。城市是一个复杂的巨系统，面向实施、加强规划的行动维度是改革后新一轮规划国土空间总体规划编制中的重点。

3. “上和下”之间统一思想、协调统筹

以国土空间规划为抓手，贯彻落实国家在生态文明时代的指导思想是国家的重要治理手段，自然资源部也发了一系列的规章制度，但中国国土面积广阔，东、中、西部地形地貌、气候、人文、土地面积、人口、经济、生态差异非常巨大，如何保护好地方特色和突出地方差异性，厘清“上和下”之间各级政府事权、督查和实施、不同述求、具体责任划分，是改革后新一轮规划国土空间总体规划编制中的难点。

三、起草依据

该文件依据《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月修正）《中华人民共和国城乡规划法》（2019年4月修正）《中华人民共和国环境保护法》（2014年4月修订）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年7月修订）《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（2019年5月）《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（2019年7月）《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发【2019】87号）《自然资源部办公厅关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（自然资办发【2019】35号）《自然资源部办公厅关于规范和统一市县国土空间规划现状基数的通知》（自然资办函【2021】907号）《自然资源部国土空间规划局 自然资源部耕地保护监督司关于加快推进永久性基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》（自然资空间规划函【2021】121号）《山东省城镇开发边界划定技术导则（试行）》（2020年）《山东省国土空间规划用地用海分类指南（试行）》（2020年）《山东省国土空间总体规划基数转换技术指南（试行）》（2020年）《山东省县级国土空间总体规划编制技术规程（报批稿）》（2022年）《市级国土空间总体规划数据库规范》（2022修订版）《山东省国土空间规划（2021-2035年）》《济宁市国土空间总体规划（2021-2035年）》《嘉祥县国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（2021年印发）等制定。

四、起草过程

根据省、市统一部署，县规划发展服务中心及时启动了我县国土空间规划编制工作。规划编制坚持按照“党委领导、政府推进；专家领衔、科学决策；多规合一、部门合作；公众参与、开门规划”的工作组织方式全面开展编制工作。在征求了县直相关部门、镇（街）的意见后，修改完善形成《规划》（征求意见稿）。根据《嘉祥县重大行政决策程序规定》第十三条规定，我们先后进行了专家论证、公开征求意见、书面征求意见、专家评审、风险评估、合法性审查等程序后，最终形成《规划（草案）》。

五、主要内容

（一）规划范围及期限

1. 规划范围

规划范围包括县域和中心城区两个空间层次。

县域层次包含嘉祥县行政辖区内的全部国土空间，总面积97516.56公顷，包含嘉祥县管辖范围与山东济宁经济开发区范围两部分。其中，嘉祥县管辖范围国土面积83857.86公顷，包括嘉祥街道、卧龙山街道、万张街道、梁宝寺镇、马村镇、大张楼镇、纸坊镇、金屯镇、孟姑集镇、仲山镇、老僧堂镇、满硐镇、黄垓镇13个乡镇（街道）；山东济宁经济开发区国土面积13658.70公顷，包括2个乡镇，即疃里镇和马集镇。

中心城区范围为县城主要建设范围，包括嘉祥街道、卧龙山街道、万张街道办事处驻地所在的城镇开发边界及与其紧密联系的外围拓展空间所包含的功能区域，总面积3766.15公顷。

2.规划范围

规划期限为2021年至2035年，基期年为2020年，近期至2025年，远景展望至2050年。

（二）城市性质

曾子故里、鲁南先进制造业基地、山水园林城市。

（三）落实三区三线

1.耕地

2020年度嘉祥县国土变更调查成果中现状耕地为85.33万亩，其中嘉祥县管辖范围内76.44万亩，根据划定规则要求，至2035年，全县耕地保有量不低于84.77万亩，其中嘉祥县管辖范围内不低于75.90万亩。

2.永久基本农田

在耕地保护空间中，划定永久基本农田保护范围，至2035年，全县永久基本农田保护面积不低于76.40万亩，其中嘉祥县管辖范围内不低于69.03万亩。

3.生态保护红线

到2025年，嘉祥县域生态保护红线面积不低于734.12公顷，其中嘉祥县管辖范围内不低于678.33公顷，占嘉祥县管辖范围国土面积的0.81%，主要分布在嘉祥南部山区。

4.城镇开发边界

2020年度嘉祥县国土变更调查成果中现状城镇建设用地为5637.01公顷，其中嘉祥县管辖范围内4072.52公顷。按照划定规则要求，至2035年，全县城镇开发边界面积控制在9430.82公顷。其中，嘉祥县管辖范围内面积控制在6214.93公顷。

（四）构建国土空间格局

基于自然地理、山水生态构建“山廊延展、八河成网，南丘北原、五区提质”的国土空间保护格局。“山廊”是指依托纸坊、满硐山体打造南部山体生态廊道；“河网”是指洙赵新河、大运河、洙水河、赵王河、前进河、红旗河、郓城新河、老蔡河；“五区”是指南部山林生态涵养区、金屯水田生态区、运河绿色生态区、采煤塌陷生态修复区、中部都市生态引领区。

基于引导城镇村有序发展提出“一主两轴、三副支撑”的开发格局，进行差异化的城镇发展引导。“一主”即县域中部主核心的嘉祥城区；“两轴”即东西向的中心城市发展轴与南北向的县域城镇服务轴；“三副”即南部纸坊镇、北部梁宝寺镇及产业重心仲山镇。

（五）优化中心城区布局

突出“嘉山祥水”的生态本底和发展理念，强化东西连通对接济宁中心城区，南北拓展城市产业发展空间，形成“两轴两环、五片多点”的城区空间结构。

“两环”即城市内外水环，以老赵王河、龙祥河、洙水河、前进河等城市内部及外围河流水系等构筑的生态绿环，构建蓝绿网络，打造北方城水共生的公园城市。

“两轴”即东西城市连通轴和南北城市发展轴。东西城市连通轴依托与济宁主城区的主要联系通道曾子大道、呈祥大道、兖兰路等形成，向西联动卧龙山街道，向东强化与济宁主城区、山东济宁经济开发区融合发展；南北城市发展轴依托城市主要道路迎凤路—嘉祥大道打造，强化与高铁产业园、嘉北新城、临港产业园的联动发展。

“五片”即老城片区、祥城新区、嘉北新城、卧龙山片区、高铁片区。持续推动老城区、卧龙山片区有机更新及祥城新区的全面发展，促进城市全生命周期的可持续发展；同时，加快推进嘉北新城、高铁片区发展，努力打造城市发展的新空间、产业发展的新高地、经济发展的新板块。

“多点”即多个片区级中心。打造多个以公共服务、商贸服务等功能聚集为主的中心节点，全力构建点线面的服务体系。